Na iminência de um debate e votação, na Câmara Municipal, do Projeto de Lei 671/07 que propõe uma revisão do Plano Diretor Estratégico (Lei 13.430 de 2002), e face à movimentação de mais de uma centena de organizações da sociedade, contrárias à revisão proposta,- torna-se imprescindível esclarecer o que está em jogo e quais os riscos de uma decisão atropelada. Proponho expor minha visão do tema através os seguintes tópicos: (a) o que caracteriza o plano vigente; (b) o que caracteriza a revisão proposta pelo PL; (c) a ausência de avaliações que justifiquem essa revisão; e (d) propostas alternativas.
O Plano Diretor vigente
O Plano Diretor vigente desde 2002 apresenta diversas inovações que o caracterizam e que foram em boa parte reproduzidas por numerosos planos diretores elaborados para cidades nos anos seguintes. Entre estas inovações é oportuno mencionar as seguintes, todas afetadas pela projeto de revisão: (a) para todos os setores, como habitação, saúde, transporte, uso do solo, as propostas se dividem em dois grupos: as diretrizes de longo prazo, válidas até 2012; e as ações estratégicas, de curto prazo, destinadas a encaminhar as metas das diretrizes; (b) a fim de que a lei do plano não fosse uma inviável camisa de força, o art. 293 permite que as ações estratégicas, e sómente elas, fossem revistas após 4 anos de vigência do PDE, permitindo assim que uma nova administração ponderasse e oferecesse outras ações que melhor atendessem aos objetivos das diretrizes; (c) o plano diz respeito ao desenvolvimento humano da cidade, à qualidade de vida de seus habitantes e, por isso, aborda e fornece diretrizes de forma integrada para todos os setores da vida urbana e não se limitam ao uso do solo ou ao transporte ou ao ambiente, como se saúde, educação e habitação, por exemplo, não fossem partes integrantes de um plano diretor; (d) de forma coerente, o Plano apresenta um macro-zoneamento em que se explicitam as características das diversas áreas da cidade, distinguindo aquelas que devem se adequadas, as que devem ser expandidas, as que precisam ser contidas.
Outras inovações enriqueceram o Plano Diretor: a outorga onerosa, a criação de um Fundo de Urbanização, cujo órgão gestor participativo só poderia aplicar seus recursos para melhorias ambientais, de transporte público e de habitação de interesse social. A preservação dos fundos de vale com criação de parques lineares, a vinculação do uso do solo às características de trânsito e função das vias, o sistema de corredores privativos de ônibus, a determinação de serem elaborados planos para cada sub-prefeituras e, em seguida, planos para os bairros que as constituem, o mecanismo de aceleração da captação de recursos mediante a venda de certificados na áreas de operações urbanas, - são todas características inovadoras do Plano vigente.
O Projeto de Lei da revisão do Plano
Em 2005, ao assumir a gestão da Prefeitura, a nova administração, provavelmente motivada mais por razões políticas do que por avaliações e razões técnicas, iniciou a elaboração de um novo texto de lei, objetivando substituir não apenas a Lei do Plano, como também a Lei 13.385 de 2004, ao fundir as duas leis em uma única. Ante o protesto de numerosas entidades profissionais e da sociedade, o Ministério Público determinou que se suspendesse o então iniciado debate do novo texto, e que a Prefeitura produzisse antes a revisão do Plano e depois a discussão e eventual alteração da lei de 2004 que contém as normas de uso do solo (zoneamento) assim como os planos de cada uma das 31 sub-prefeituras.
Acatando essa determinação a Prefeitura preparou o texto que agora configura o Projeto de Lei enviado à Câmara (PL 671/07). Embora muitos artigos da Lei vigente tenham sido mantidas, o novo texto desfigura-o e elimina artigos fundamentais. Em resumo, eis algumas das alterações a que se procedeu:
• Foram excluídos todos os artigos dedicados às diretrizes de turismo, desenvolvimento humano e qualidade de vida, emprego e renda, educação, saúde, assistência social, cultura (com exceção do patrimônio), esportes, lazer e recreação, segurança urbana, abastecimento e agricultura urbana.
• Deixou de ser diretriz a garantia do abastecimento de energia para consumo, assim como algumas das ações estratégicas das polírticas de energia e iluminação, como a iluminação de áreas verdes de loteamentos e conjuntos habitacionais, racionalização do uso de energia em próprios municipais, a reciclagem de lâmpadas e materiais nocivos.
• No capítulo da Política Habitacional, foram excluídos numerosos artigos, notadamente os que garantiam a participação dos movimentos de moradia, o estímulo à participação e controle social, a prioridade dos programas habitacionais de atendimento à população de baixa renda, o estímulo à criação de cooperativas habitacionais, o atendimento às famílias que fossem removidas, a reforma de imóveis da Prefeitura.
• Foi retirado o inciso que determina, como ação estratégica, implantar bilhete único em toda a rede de transporte coletivo, deforma a permitir a implantação de uma política de integração tarifária justa e eficiente.
• Foi excluído o inciso que promove a instalação de centros de memória dos bairros, assim como o que garante a participação da comunidade na indicação de elementos significativos em cada bairro.
• Retirou-se todo o capítulo, quadros e mapas das Macroáreas de Proteção Integral, de uso sustentável, de conservação e recuperação, de reestruturação e requalificação urbana, de urbanização consolidada, de urbanização em consolidação, de urbanização e qualificação,- eliminando da Lei toda a orientação para o desenvolvimento futuro da cidade.
• Alteram-se significativamente os índices de coeficientes de aproveitamento dos lotes, em conflito com a lei de zoneamento de 2004, ora vigente.
• Retiraram-se diversos incisos referentes às ZEIS-Zonas especiais de Interesse Social, eliminando as preocupações de ordem social, eliminando seus conselhos gestores, diminuindo a proporção de aréa destinada a HIS-habitação de interesse social, e aumentando a de HMP- habitação de mercado popular.
Por outro lado, o PL apresenta alguns artigos novos que considero positivos, ao detalharem o Plano da lei vigente, o aprofundam e atualizam, mormente nas diretrizes da política ambiental, na energia solar fotovoltaica, no aquecimento solar da água nas edificações, criando instrumento de compensação urbanística, dando redação melhor à permissão de utilização do espaço aéreo e subterrâneo dos logradouros públicos, e se institui o reajuste fundiário segundo plano urbanístico específico.
A Câmara pretende colocar este texto em debate, em todas as regiões da cidade. Cabe observar, a fim de evitar uma mera coonestação formal que, para debater com conhecimento de causa, é necessário que a revisão posta em debate explicite com clareza quais os pontos em que se pretende alterar a lei vigente. Também convém lembrar que, quando da elaboração do PDE, entre 2001 e 2004, a Prefeitura promoveu cerca de 300 reuniões públicas; não apenas as mais amplas, abertas ao público, como também reuniões de ordem técnica, para aperfeiçoamento dos artigos propostos, com a participação de grupos de interesses diversos.
Ausência de avaliação e de regulamentação de artigos da lei vigente
Quando se aprovou o art. 293 do PDE vigente presumiu-se que, para proceder a revisões das ações estratégicas, a Prefeitura procederia antes a uma avaliação do que porventura tivesse se revelado ineficiente ou inadequado durante os primeiros anos de sua vigência., justificando assim sua alteração. No entanto nenhuma avaliação foi feita ou, pelo menos, tornada conhecida. Desta forma a proposta de revisão deixou de explicitar o motivo das alterações....
Mais grave é o fato que tampouco se procedeu à regulamentação de cerca de 34 artigos do PDE que, assim, deixaram de funcionar na prática, aguardando o decreto regulamentador. Entre estes encontram-se os artigos que determinam o re-uso da água em edifícios, o armazenamento de água de chuva, por uma hora, nas áreas grandes de estacionamento e pátios, a fim de não aliviar a rede água pluvial ; tampouco se regulamentou o uso de áreas públicas, as normas de implantação e uso de infra-estruturas no subsolo, normas para uso de heliportos e helipontos, de pisos drenantes, a aplicação do IPTU progressivo, novas normas para a transferência de potencial construtivo, fixação de equipamentos mínimos para as ZEIS, regulamentação de mobiliário urbano, regulamentação de áreas usucapidas e de termos de compromisso ambiental, normas para avaliações ambientais estratégicas que tornassem mais adequados os estudos de impacto na área urbana. Tampouco foi regulamentado um sistema municipal de informações, nem decretado um código de posturas para o uso e comportamento de pessoas em áreas públicas; ainda não se estabeleceram normas para a preservação de bens culturais, nem se iniciaram os planos setoriais, especialmente os de habitação e o de transporte de carga, nem se reviu a legislação de polos geradores.
Ora, se, além da ausência de uma avaliação, tampouco procedeu-se a regulamentar a quasi totalidade dos artigos que o exigiam, constantes de artigos explícitos da lei vigente, como se pode afirmar que a lei deva ser revista ? Não seria o caso de, antes, proceder à implantação do que já foi estudado, debatido e aprovado pela lei de 2002 e de se tornar pública uma avaliação que possa ser debatida ?
O que fazer ? Propostas alternativas.
Para dar seguimento ao processo penso que, após a devolução, pela Câmara, do PL à Prefeitura, esta estabeleça um programa de avaliação e um cronograma para as regulamentações pendentes. O que fazer com aqueles artigos que melhoraram ao detalhar as questões ambientais, sem alterar o espírito de artigos ? Talvez se possa encontrar a forma jurídica de serem apresentados de forma a não constituir uma revisão propriamente dita. Porém, uma revisão propriamente dita da lei vigente, somente se poderia cogitar de rever o seu texto depois de apresentar e de ser debatida uma avaliação que justifique alterar algumas ações estratégicas, e depois de repor os artigos referentes a diretrizes de longo prazo.
Se esta alternativa for adotada, a revisão acabaria sendo apresentada a debate para tornar-se um novo Projeto de Lei, em meados de 2010...Além de que nessa época haverá outros temas em debate, pois estaremos no início da campanha eleitoral, há que se notar que já estaríamos próximos de 2012, último ano considerado para o atual PDE, devendo ele ser substituído por novo plano diretor estratégico que considerasse um novo diagnóstico.
Surge por isso outra alternativa: aprovar por ora, após debate, através de outro PL, apenas os artigos que detalham ou aperfeiçoam o PDE nas questões ambientais e as que meramente dão mais clareza ou complementam questões referentes a transporte e os que criam a compensação fundiária. E iniciar um programa de análises e de elaboração de subsídios destinados a alimentar o próximo Plano Diretor, a ser preparado por quem for eleito prefeito (a) em 2012.
Estes subsídios preparatórios deveriam considerar, certamente entre outros, os seguintes aspectos baseados na percepção do que hoje está ocorrendo: (a) inserção do município em uma macro-metropole que integra as regiões de Campinas, São Paulo, Baixada Santista e alcança Sorocaba e São José dos Campos, prevendo-se, dentro da lei municipal, os sistemas de integração; (b) implantação completa do sistema de transporte de pessoas, integrando, na escala acima, as redes de metrô, os corredores de ônibus, as linhas de trem; (c) implantação completa dos parques lineares; (d) implantação do sistema de correção da produção de poluentes e de combate às mudanças climáticas; (e) criação dos infodutos ; (f) ampla cobertura de ilhas digitais e de telecentros; (g) implantação de um sistema de estacionamentos de veículos sob as principais vias, conectadas a pontos de embarque; (h) correção do adensamento excessivo de veículos, inclusive mediante diminuição de área construída por lote; (i) considerável desenvolvimento de bairros a fim de criar uma metrópole poli-nucleada, cuidando que áreas verdes sejam preservados e implantados nos interstícios dos núcleos; (j) ampliar a autoridade dos sub-prefeitos e sua responsabilidade na manutenção de seu território; (k) instalar e regulamentar os conselhos de representantes; (l) detalhar um programa municipal de correção das mudanças climáticas; (m) alterações de gestão que instituam a prática de redes público-privadas (sociais).
Estas são meras sugestões mediante as quais desejo explicitar a riqueza de estudos e debates que poderiam ocorrer nos próximos dois anos em que se preparariam os subsídios do próximo Plano, em lugar de proceder a uma nova tentativa de revisão da lei existente, somente possível após as pre-condições acima e que deveria ser colocada em amplo debate.
17/06/09
Jorge Wilheim: arquiteto e urbanista |
